Konsensus waszyngtoński – błogosławieństwo czy przekleństwo?

Polska uchodzi za przykład kraju, który przeszedł udaną transformację z gospodarki socjalistycznej do rynkowej. Wzrost gospodarczy kraju jest bezprecedensowy w jego historii, jednak obecnie coraz częściej do głosu dochodzą głosy o ogromnych kosztach społecznych wspomnianych reform. Dla wielu ludzi “Plan Balcerowicza” był zbyt szybko wprowadzony i bez żadnych “amortyzatorów”. Jednak warto pamiętać, że klimat przełomu lat 80-tych i 90-tych był zupełnie inny niż teraz. Swój triumf święcił tak zwany Konsensus waszyngtoński, będący pakietem dyrektyw, które miały pomóc w szybkim urynkowieniu kraju.

W teorii miało to doprowadzić do szybszej modernizacji kraju i znaczącej poprawy zamożności społeczeństwa. To właśnie dlatego „Plan Balcerowicza” miał w sobie “wszyte” tyle neoliberalnych rozwiązań. Twarzami neoliberalizmu w tamtych czasach był Ronald Regan oraz Margaret Thatcher. Niestety nie wszystkie kraje zyskały na tej polityce, jednak niektórzy są wdzięczni za bezrefleksyjne wdrażanie neoliberalnych rozwiązań. Jednym z nich jest bez wątpienia Hugo Chavez… W dzisiejszym tekście pokrótce wyjaśnię, czym jest Konsensus waszyngtoński.

Czym jest Konsensus waszyngtoński i dla kogo został stworzony?

Konsensus waszyngtoński to zbiór dziesięciu dyrektyw dotyczących polityki gospodarczej, który został stworzony w latach 80-tych XX wieku. W jego założeniach promowany jest neoliberalny model rozwoju gospodarczego. Amerykański rząd uznał Konsensus waszyngtoński za rekomendowany pakiet reform pozwalający na poprawę sytuacji ekonomicznej w krajach rozwijających się, które pogrążone są w kryzysie. Do jego założeń należy ograniczanie roli państwa w gospodarce, promowanie polityki wolnego rynku, liberalizacja handlu, prywatyzacja i liberalizacja finansów, ochrona własności oraz prywatyzacja państwowych przedsiębiorstw. W założeniach Konsensusu ważną rolę odgrywała polityka fiskalna i monetarna, która miała na celu minimalizację deficytów budżetowych i inflacji. Konsensus waszyngtoński promowały takie instytucje jak Bank Światowy, Międzynarodowy Fundusz Walutowy oraz Departament Skarbu Stanów Zjednoczonych.

Pierwszy raz nazwa ta została zaproponowana w 1989 roku przez liberalnego brytyjskiego ekonomistę, Jamesa Williamsona. Konsensus został stworzony z myślą o państwach Ameryki Łacińskiej. Kraje tego regionu w latach 80-tych XX wieku były pogrążone w kryzysie zadłużeniowym. Kryzys był spowodowany “flirtem” rządów tamtych krajów z socjalizmem. Rozbuchane wydatki socjalne w połączeniu z nacjonalizacją wielu gałęzi gospodarki. Spowodowało to duże nieefektywności, które z czasem doprowadziły do kryzysu i “straconej dekady”. Pierwotny konsensus miał pomóc dokonać transformacji gospodarczej i podniesienia standardów życia.

Dzięki ogólnoświatowym działaniom, dyrektywy Konsensusu znalazły się w kanonie światowej polityki gospodarczej. Do dnia dzisiejszego założenia są propagowane przez Międzynarodowy Fundusz Walutowy oraz Bank Światowy. Pakt Stabilności i Wzrostu z 1997 roku zawarty pomiędzy państwami Unii Europejskiej, chociaż często naruszany, został oparty o zasady opracowane przez Williamsona.

Pierwotne założenia Konsensusu waszyngtońskiego

Konsensus waszyngtoński zakłada ograniczenie interwencjonizmu państwa w gospodarce, a także otwarcie się na kontakty gospodarcze z innymi krajami. Konsensus waszyngtoński bardzo mocno podkreślał potrzebę liberalizacji handlu oraz przepływów kapitałowych, a także prywatyzację. W jego założeniach bardzo ważna jest dyscyplina monetarna, reforma, a także uproszczenia w systemie podatkowym oraz ułatwienia w zakładaniu i likwidacji przedsiębiorstw. W pierwotnej formie Konsensus zawierał 10 szerokich zestawów zaleceń politycznych, do których zalicza się:

1. Utrzymanie dyscypliny polityki fiskalnej. Działanie w ramach tej zasady opierało się na utrzymywaniu niskiego deficytu budżetowego. Miało to poprawić postrzeganie kraju na arenie międzynarodowej. Mniejszy deficyt miał pomóc w niższych kosztach odsetkowych odsetkowe.
2. Priorytetowanie wydatków publicznych. Publiczne środki finansowe powinny być przekierowane na cele prorozwojowe. Wśród nich są wydatki na rozwój infrastruktury, edukacji, czy opieki zdrowotnej. Szczególnie infrastruktura ma kluczowe znaczenie do wspierania długoterminowego wzrostu gospodarczego i zmniejszaniu różnic między regionami.
3. Reformy podatkowe ukierunkowane na obniżenie krańcowych stóp podatkowych oraz poszerzanie bazy podatkowej. Celem tego założenia była reforma podatkowa mająca za zadanie obniżenie stawek podatkowych, szczególnie od podatków dochodowych związanych z towarami i usługami. Niższe podatki miały zmniejszyć szarą strefę oraz zachęcić do aktywności gospodarczej.
4. Stopy procentowe – zadaniem banku centralnego miała być kontrola inflacji i utrzymywanie dodatnich, realnych stóp procentowych. Oczywiście ważne było, aby bank centralny nie utrzymywał sztucznie zbyt dużych stóp procentowych.
5. Kursy walutowe. Powinno utrzymać się jednolity kurs wymiany, który zostanie utrzymany na wystarczająco konkurencyjnym poziomie, który pozwoli na stymulację eksportu. Sztywny kurs walutowy był restrykcyjnym pomysłem na zmuszenie rządów i banków centralnych do ostrożnego działania.
6. Liberalizacja handlu. Głównym założeniem tej dyrektywy było znoszenie różnych ograniczeń, zwłaszcza ilościowych, ale także ochrona handlu, która przejawiała się w procesie obniżania stawek celnych i dostosowanie jednej taryfy celnej na średnim poziomie 10%. Dzięki temu rynki otwierały się na zagraniczną produkty i usługi, co miało unowocześnić branży na skutek większej konkurencji.
7. Liberalizacja przepływów bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Celem tego założenia było zniesienie barier wejściowych dla zagranicznych firm na rynek oraz traktowanie ich tak jak przedsiębiorstw państwowych. Dzięki temu do takiego kraju miały napłynąć inwestycje. Jednocześnie stabilny kurs walutowy powodował, że zagraniczny inwestorzy nie musieli martwić się ryzykiem kursowym.
8. Prywatyzacja państwowych przedsiębiorstw. W celu usprawnienia efektywności sektora prywatnego należało sprywatyzować sektor państwowy. Aby prywatyzacja przebiegła pomyślnie należało uwzględnić inwestorów zagranicznych. Teoretycznie prywatyzacja miała spowodować podniesienie jakości zarządzania, co miało przyczynić się do poprawy rentowności zainwestowanego kapitału.
9. Deregulacja rynków związana z zasadami wchodzenia na rynek oraz wspierania konkurencji. Państwo powinno znieść przepisy, które utrudniają wejście na rynek bądź ograniczają konkurencję. Wyłączeniem od tej zasady powinny być tylko firmy mające związek z bezpieczeństwem narodowym, ochroną środowiska oraz nadzorem ostrożnościowym nad instytucjami finansowymi. Spółki powinny być nieograniczone i działać zgodnie z zasadami panującymi na rynku. Takie działanie miało ułatwić powstawanie nowych firm o krajowym jak i zagranicznym kapitale.
10. Ochrona praw własności. Państwo powinno posiadać gwarancje związane z posiadanymi własnościami oraz posiadać zabezpieczenie w przypadku nacjonalizacji. Miało to zachęcić zagraniczny kapitał do większych inwestycji.

Czytając dyrektywy widać, że były bardzo korzystne dla dużych korporacji zagranicznych, które posiadały duże środki pieniężne. Dzięki deregulacji takie firmy mogły szybko zdobyć udziały rynkowe w otwierających się na świat gospodarkach. Jak historia pokazała, w wielu przypadkach tak właśnie było.

Uzupełnienia Konsensusu waszyngtońskiego

W kolejnych latach po pierwszej wersji Konsensusu podjęto decyzję o rozszerzeniu lub zmianie zaleceń. Wynikało to z pierwszych doświadczeń po wprowadzeniu Konsensusu waszyngtońskiego. Dużą wadą było to, że nie był elastyczny. Zatem podobne rozwiązania polecano małym gospodarkom, jak i krajom o dziesiątkach milionów obywateli. Wśród wprowadzonych korekt można wymienić m.in.:

• Zwiększenie dyscypliny budżetowej – pilnowanie wydatków oraz ściąganie podatków,
• Reorientacja wydatków publicznych – kraj powinien dokładnie przeanalizować, jakie są cele polityki społecznej i uciąć wydatki społeczne, które nie są zbieżne z celami,
• Bardziej kompleksowe reformy podatkowe – unikanie powstawania luk w podatku, które zaburzałyby równowagę w gospodarce,
• Wprowadzenie nowoczesnego nadzoru bankowego – ma to ustabilizować sektor bankowy, co minimalizuje ryzyko powstania kryzysu bankowego,
• Bardziej elastyczny kurs walutowy – dopuszczone lekkie dewaluacje lub rewaluacje, które miałby uniknąć kryzysów walutowych,
• Kompleksowe rozwiązania wspierające konkurencyjność gospodarki – uczciwa prywatyzacja czy deregulacja gospodarki oraz uelastycznienie rynku pracy,
• Niezależny bank centralny – polityka monetarna powinna być niezależna od bieżącej rozgrywki politycznej w kraju,
• Wspieranie interregionalnej liberalizacji handlu – przyłączenie się do ponadnarodowych stref wolnego handlu.

Przykłady Konsensusu Waszyngtońskiego

Zasady te stosowano także dla krajów, które zmuszone były do przeprowadzenia transformacji ustrojowej. Wśród nich znalazła się również Polska, która w trakcie przemiany gospodarczej korzystała z zaleceń Konsensusu przy tworzeniu „Planu Balcerowicza”. W przypadku Polski najważniejsza była stabilizacja makroekonomiczna oraz transformacja gospodarki, jednak plan wprowadzano szybko i gwałtownie. W wyniku tych działań została obniżona inflacja oraz deficyt budżetowy, wpłynęło to jednak na wzrost bezrobocia, a także pogorszenie sytuacji materialnej poszczególnych części społeczeństwa.

Kraje Latynoamerykańskie

Jak już wspomnieliśmy we wcześniejszej części artykułu wspomnieliśmy o tym, że Konsensus waszyngtoński został wprowadzony w odpowiedzi na tak zwany La Decada Pedida, czyli “stracona dekada”. Kraje latynoamerykańskie zmagały się z dużym kryzysem zadłużeniowym. Przyparte do muru musiały zgodzić się na wdrożenie neoliberalnych reform. Zmniejszono regulacje w gospodarce, które również dotknęły związków zawodowych. Dodatkowo wprowadzono szeroką prywatyzację. Jednak w przypadku krajów Ameryki Łacińskiej neoliberalizm wiązał się także ze skandalami korupcyjnymi. To zniechęciło obywateli do kontynuowania reform. W niektórych krajach nieudolnie wprowadzona liberalizacja doprowadziła do wzrostu nastrojów lewicowych. Świetnym przykładem jest Wenezuela, która w latach 80-tych była “chorym człowiekiem Ameryki Łacińskiej”.

Wenezuela – preludium przed Hugo Chavezem

Wenezuela w latach 60-tych i 70-tych była “Arabią Saudyjską” Ameryki Południowej. Ogromne zyski z ropy naftowej powodowały, że kraj szybko się modernizował. Powstawały wielkie inwestycje infrastrukturalne oraz zaczęto rozwijać projekty socjalne. Miało to doprowadzić do wyrównania różnic w rozwoju gospodarczym między regionami. Jednak w przypadku polityki socjalnej, projekty nie przyniosły wielkich rezultatów. Jednak dzięki wysokiej cenie ropy naftowej problemy strukturalne były maskowane. Jednak gwałtowny spadek cen ropy w latach 80-tych doprowadził do kryzysu zadłużeniowego i pogorszenie perspektyw gospodarczych. Prawdziwym szokiem był tak zwany Czarny Piątek z 1983 roku. Nastąpiła dewaluacja boliwara wenezuelskiego. Ostatecznie rząd Luisa Herrera musiał ogłosić niewypłacalność długu zagranicznego.

Dewaluacja spowodowała spadek siły nabywczej Wenezuelczyków o 75%. Kraj przez wiele lat zmagał się z trudną sytuacją gospodarczą. Narastała niechęć wobec obecnej polityki gospodarczej, na scenie politycznej coraz większą popularnością cieszyły się poglądy neoliberalne. W 1988 roku władzę zdobył Carlos Andreas Perez, który na początku był przeciwny polityce IMF. Podczas kampanii wyborczej ostro wypowiadał się o takich instytucjach jak Międzynarodowy Fundusz Walutowy czy Bank Światowy. Jednak sytuacja gospodarcza była na tyle trudna, że ostatecznie rząd wenezuelski zdecydował się na przyjęcie pakietu reform, które bazowały na Konsensusie waszyngtońskim.

Ostatecznie El Gran Viraje (tj. Wielki zwrot) spowodował ucięcie subsydiów na paliwo oraz deregulację gospodarki. Pakiety reform nie podobały się społeczeństwu, które najbardziej dotknęły początkowe reformy. W efekcie odbyło się słynne Caracazo, czyli ogromne protesty społeczne, które zostały krwawo stłumione. W zamieszkach zginęło 277 osób. Nieoficjalne szacunki mówią nawet o kilku tysiącach zabitych. Nie zatrzymało to dalszych reform Wenezueli.

Próba zamachu stanu

Kolejnym krokiem była prywatyzacja kluczowych przedsiębiorstw. Do końca 1991 roku wenezuelski rząd sprzedał udziały w trzech bankach, stoczni, linii lotniczej, cukrowni oraz firmie telekomunikacyjnej. Podczas prywatyzacji co i rusz pojawiały się głosy, że firmy były sprzedawane znacznie poniżej ich wewnętrznej wartości. Część dziennikarzy twierdziła, że politycy z partii rządzącej odpowiedzialni za prywatyzacje brali bardzo duże łapówki. Dobra koniunktura gospodarcza spowodowała, że wzrost gospodarczy na początku lat 90-tych wyniósł 9%, co było najwyższym wynikiem wśród krajów Ameryki Łacińskiej. Reformy przerwała próba zamachu stanu dokonana w 1992 roku przez Ruch boliwariański pod przewodnictwem Hugo Chaveza. Mimo tego, że zamach się nie udał, była to trampolina do wzrostu popularności Chaveza w wenezuelskim społeczeństwie.

Lata 1993 – 1994 to kolejna niestabilność polityczna. Sytuacja zmieniła się dopiero po wygraniu wyborów w 1994 roku przez Rafaela Calderę. Problemem była astronomiczna korupcja, która powodowała, że rosło rozwarstwienie społeczne oraz niechęć biedniejszej części społeczeństwa do obecnej władzy. Sytuacji nie poprawiała także niestabilna sytuacja wenezuelskich banków. W latach 1994 – 1995 wiele banków było na skraju bankructwa i było nacjonalizowanych przez rząd. Doradcy zachęcali Calderę do dalszych reform gospodarczych. W 1996 roku wprowadzono kolejny plan nazwany Agenda Venezuela. Zakładał on liberalizację sposobu ustanawiania stóp procentowych na rynku oraz stworzenie częściowo płynnego reżymu walutowego. Zniesiono także kontrolę cen (z wyjątkiem leków) oraz zmniejszono kontrole przepływu kapitału. Spowodowało to szybki napływ inwestycji zagranicznych. W efekcie w 1997 roku PKB wzrosło o 5%. Niestety w tym samym roku pojawił się problem w Azji, który spowodował spadek cen ropy naftowej. Spadek dochodów budżetowych spowodował automatyczną redukcję wydatków. W efekcie zaczęto zmniejszać wydatki (w tym socjalne).

W okresie rządów Caldery próbowano walczyć z korupcją, ale nie udało się to na szeroką skalę. Opór urzędników i polityków do przejrzystości spowodował, że skandale wybuchały co jakiś czas. Ostatecznie społeczeństwo wenezuelskie było zmęczone liberalizacją gospodarki. Z szumnych zapowiedzi o wzroście dobrobytu pozostało tylko rozczarowanie. Nic dziwnego, że w 1998 roku wybory wygrał Hugo Chavez, który mówił o odejściu od Konsensusu waszyngtońskiego, nacjonalizacji niektórych sektorów gospodarki oraz zwiększeniu transferów socjalnych. Ostatecznie Wenezuela po latach eksperymentów z chavismo jest w jeszcze gorszej sytuacji niż w 1998 roku.

Dyskusja o konsensusie waszyngtońskim

Temat Konsensusu waszyngtońskiego od lat budzi kontrowersje. Część z krytyków ma wątpliwości co do pierwotnych założeń, które wiążą się z otwarciem krajów rozwijających się na rynek globalny. Bez okresu przejściowego regionalne firmy były dosłownie “zjadane” przez lepiej zarządzane oraz bogatsze zagraniczne firmy. Deregulacja rynku pracy spowodowała, że pozycja pracowników była słabsza niż przed liberalnymi reformami. Na neoliberalnych ustawach korzystali albo przedsiębiorczy ludzie, albo Ci blisko powiązani z władzą. Szczególnie te drugie przykłady powodowały frustracje u biedniejszej części społeczeństwa. Pojawiało się także zjawisko prywatyzowania zysków i nacjonalizowania strat. Tak było w Wenezueli, kiedy rząd musiał nacjonalizować niektóre banki. Nie przeszkadzało to managerom tych banków pobierać wysokich wynagrodzeń.

Inni uczestnicy dyskusji o Konsensusie twierdzą, iż problemem są obszary, których brakuje w pierwszej puli zaleceń. Chodzi m.in o rozwój instytucjonalny oraz wyrównywanie szans wśród obywateli. Zaniedbywany był także aspekt poprawy warunków bytowych wśród najbiedniejszych, ponieważ panowała opinia, że “przypływ uniesie wszystkie łodzie”. Niestety okazało się, że niektóre łodzie były dziurawe.

Największym problemem Konsensusu jest ścisłe zastosowanie jego działań do odmiennych sytuacji w zróżnicowanych gospodarkach. Identyczne ograniczenia w deficycie, długu publicznym, stosowaniu niskich podatków oraz prywatyzowaniu przedsiębiorstw państwowych. Często problemem było również narzucanie tych założeń państwom, które nie były przygotowane na ich szybkie wdrożenie. Stosowane metody takie jak usuwanie barier handlowych, deregulacja rynków oraz prywatyzacja nie przynosiły przez to oczekiwanych rezultatów. Ponadto restrykcyjny wymóg dotyczący utrzymania dyscypliny fiskalnej przyczyniał się do tłumienia wzrostu gospodarczego.

Jednak prawdziwy problem był często w klasie politycznej. Przecież liberalne reformy w Polsce z grubsza okazały się udane. Za to w Ameryce Łacińskiej skończyły się “małą katastrofą”. Szczególnie duży problem dotyczył korupcji, która kwitła podczas prywatyzacji. Od tego zjawiska nie była wolna także Polska, szczególnie w latach 90-tych. Historia Konsensusu waszyngtońskiego pokazuje, że nie ma złotych rad w zakresie zrównoważonego rozwoju. Niech pamiętają o tym także osoby, które obecnie uważają, że “Chiński model” można zastosować bez problemu w innych krajach.