Czym jest dług publiczny? Przyczyny, cele, konsekwencje

Od kiedy jesteśmy w stanie sięgnąć pamięcią dług jest obecny w historii ludzkości. Pierwsze udokumentowane ślady świadczące o istnieniu długu sięgają ponad 5500 lat wstecz. Warto wspomnieć, że starożytna cywilizacja Sumerów posługiwała się długiem, który był powszechny w wymianie handlowej. Niesolidni dłużnicy mogli skończyć jako niewolnicy. W specjalnych sytuacjach długi mogły zostać zniesione przez króla. Echem tej praktyki było słynne prawo roku jubileuszowego, które zwalniało z długów wszystkich wyznawców judaizmu i chrześcijaństwa. Była to przedwieczna praktyka rozwiązująca problem narastania długu.

Oczywiście dług jest zjawiskiem dwustronnym. Dług jednego podmiotu jest aktywem innego. Z tego względu na przestrzeni lat nieustannie dochodziło do tarć między dłużnikiem a wierzycielami. W niniejszym artykule opisane zostanie zjawisko długu publicznego.

Czym jest dług?

W uproszczonej definicji długiem można nazwać niespełnione świadczenie względem innego podmiotu. Dług może mieć wiele form, czasami są one naprawdę krótkoterminowe. Osoba idąca do restauracji podczas konsumpcji posiłku serwowanego w lokalu zaciąga krótkoterminowy dług. Wynika to z tego, że konsumuje posiłek za który jeszcze nie zapłaciła. Dopiero po zapłaceniu rachunku dług znika. Można więc powiedzieć, że dług nie musi dotyczyć tylko pożyczenia środków pieniężnych. Dług może pojawiać się u fryzjera, kosmetyczki czy korepetycjach. Oprócz „zwykłych” pożyczek i kredytów pojawia się wszędzie tam gdzie zapłata odbywa się „z dołu” (po wykonaniu usługi).

W wyniku powstania długu pojawiają się dwie strony: dłużnik oraz wierzyciel. Dłużnik korzysta z długu (w formie pieniężnej, usługi) i zobowiązuje się go spłacić pod określonymi warunkami. Warunki mogą dotyczyć oprocentowania, wielkości rat i terminu spłaty. Słowo „mogą” w poprzednim zdaniu nie są użyte przypadkowo. Istnieje pojęcie długu wieczystego, przykładem takiego zadłużenia były obligacje wieczyste emitowane między XVIII a XX wiekiem przez Wielką Brytanię. Obligacje te zostały w większości wykupione w 1888 roku, jednak ostatnie partie zostały wykupione w 2015 roku. Z kolei wierzyciel najczęściej w zamian za pożyczone środki oczekuje „premii za ryzyko” oraz „premii czasowej”, która jest zawarta w odsetkach.

Relacje między dłużnikiem a wierzycielem w różnych okresach przeradzały się od symbiozy do ostrej walki. W średniowieczu niektórzy niesolidni dłużnicy oskarżali wierzycieli o „lichwę”, która była niedozwolona w wielu chrześcijańskich krajach. Takie zachowanie było próbą uniknięcia spłaty długu poprzez wykorzystanie luk w europejskich systemach prawnych. Wierzyciele starali się minimalizować ryzyko utraty pieniędzy poprzez stosowanie wyższego oprocentowania albo szukania zastawu na majątku dłużnika. Z racji tego, że pożyczanie państwom wydawało się bezpieczniejsze, wielu posiadaczy kapitału preferowało pożyczanie władcom albo rządom.

Dług publiczny

Najprostszy podział długu to zadłużenie prywatne oraz dług publiczny. O ile dług prywatny powinien zostać oddany przed śmiercią danej osoby, o tyle dług publiczny teoretycznie nie musi być nigdy spłacony. Wynika to z tego, że teoretycznie państwo może trwać „wiecznie”. Potrzebuje „tylko” społeczeństwa, które będzie akceptowało istnienie państwa. Obywatele tego kraju muszą także płacić podatki oraz regulować swoje zobowiązania w akceptowanej przez państwo walucie.

Tak jak obecnie, również w dawnych czasach władcy i rządy krajów szukały dodatkowych pieniędzy poprzez emisję długu. Zdarzały się także sytuacje, w których prywatne zadłużenie władcy (z prywatnej szkatuły) był spłacany ze środków danego państwa.

Na co kraje zaciągały kredyty? Jednym z powodów były wojny, które wymagały od rządów wygospodarowania dodatkowych środków. Tak było np. podczas wojen napoleońskich kiedy rząd Wielkiej Brytanii wygrał wojnę ale kosztem ogromnego zadłużenia, które przekraczało ponad 200% ówczesnego PKB. Podobnie było podczas pierwszej i drugiej wojny światowej, która zostawiła Europę w zgliszczach. Zarówno pod względem gospodarczym, jak i finansowym. Wtedy większość krajów Zachodniej Europy stała się dłużnikami Stanów Zjednoczonych.

Jednak państwa pozyskują dodatkowe środki nie tylko na wojnę. Obecnie głównym powodem zaciągania zadłużenia jest konieczność pokrywania deficytu budżetowego. Deficyt może mieć różne źródła. Może być spowodowany koniecznością przeprowadzenia wydatków infrastrukturalnych, których nie jest w stanie zapewnić sektor prywatny. Przykładem może być sieć autostrad, kanalizacji czy linii kolejowych. Wygenerowanie zadłużenie z tego typu przedsięwzięć może spowodować wzrost wydajności gospodarki i przełożyć się na wyższe dochody podatkowe w przyszłości.

Kolejnym powodem emitowania długu jest rozluźnienie polityki fiskalnej rządu. Może mieć dwa źródła. Jednym z nich jest zmniejszenie strony dochodowej poprzez obniżkę podatków. W takiej sytuacji rząd nie zmieniając kwoty wydatkowanej „subsydiuje” usługi społeczne poprzez emisję długu. Drugim powodem rozluźnienia polityki fiskalnej jest zwiększenie wydatków np. na opiekę społeczną, edukację czy transfery socjalne. Dodatkowych środków nie uzyskuje w wyniku podnoszenia podatków, ale poprzez posiłkowanie się zadłużeniem.

Nie można również zapomnieć o „stabilizującej” roli zadłużenia. Świetnym przykładem jest działanie rządów w obliczu zamrożenia gospodarek. Ogromne programy pomocowe nie miałyby miejsca bez zgody rządów na wzrost zadłużenia. W przypadku Niemiec federalny deficyt w 2020 roku wyniósł ponad 189 mld€. Wzrost długu pozwolił ochronić więcej miejsc pracy, przez co istnieje szansa, że szok jaki wywołała reakcja rządów na SARS-Cov-2 będzie mniejszy niż bez przyjęcia część strat związanych z epidemią na budżet centralny.

Kolejnym powodem emisji długu jest konieczność „rolowania” starego zadłużenia. Polega to na tym, że emituje się zadłużenie w celu spłacenia zapadającego długu. W takiej sytuacji poziom zadłużenia nie ulega zmianie. Zmienia się natomiast struktura zapadalności długu oraz jego koszt obsługi. W środowisku niskich stóp procentowych, rolowanie zadłużenia powoduje zmniejszenie kosztów finansowych zadłużenia.

Od momentu wybuchu kryzysu lat 2007-2009 wiele krajów zmaga się ze wzrastającym zadłużeniem. Najlepszym przykładem są Stany Zjednoczone. Dług w relacji do PKB w latach 2005 – 2020 podwoił się z poziomu 60% do 120%. 

Dług publiczny Stanów Zjednoczonych. Źródło: fred.stlouisfed.org

Aktualne zadłużenie Stanów Zjednoczonych możesz monitorować poprzez stronę USDebtClock.org.

Jak może być finansowany deficyt?

Zadłużenie może być finansowane na wiele sposobów. Rząd może finansować zadłużenie w następujący sposób:

• Dług wewnętrzny
• Dług zewnętrzny
• Monetyzacja zadłużenia

Dług wewnętrzny to jeden z najbezpieczniejszych rodzajów zadłużenia. Jest to dług względem krajowych instytucji finansowych (banków, ubezpieczycieli, funduszy) oraz własnych obywateli. Dług wewnętrzny emitowany jest najczęściej w walucie będącej prawnym środkiem płatniczym na terenie kraju. Zaletą takiego źródła finansowania jest jego stabilność. Kraj nie jest tak mocno uzależniony od globalnych przepływów kapitału jak ma to miejsce w przypadku zadłużenia zagranicznego. To właśnie jeden z powodów dla którego Japonia, która posiada jeden z największych długów rządowych w relacji do PKB jest nadal wypłacalna. Zewnętrzne szoki nie powodują odpływu kapitału, jednocześnie kraj może „wyrosnąć” z zadłużenia m.in. poprzez podniesienie inflacji. Jednak wadą jest jej ograniczony zasób. W efekcie zbyt duże zapotrzebowanie na dodatkowy kapitał może zmusić kraj do szukania dodatkowych środków poza granicami kraju. Kolejnym problemem jest także to, że instytucje finansujące dług rządowy nie mogą wykorzystać tych środków na finansowanie prywatnych inwestycji.

Dług zewnętrzny to zaciąganie pożyczek od zagranicznych krajów, instytucji finansowych lub osób prywatnych. Z takiego rozwiązania korzystają zarówno kraje o wysokim ratingu jak i państwa z długą historią bankructw i niewypłacalności. Dług zewnętrzny może być denominowany zarówno w krajowej jak i zagranicznej walucie. Często kraje o wysokich stopach procentowych decydują się na zadłużenie w zagranicznej walucie w celu ograniczenia kosztów finansowych. Wadą takiego rozwiązania jest narażenie budżetu na doświadczenie ryzyka walutowego. Jest to szczególnie dotkliwe dla krajów ze słabą walutą i problemami z inflacją. W takiej sytuacji osłabienie własnej waluty zwiększa koszty obsługi zagranicznego zadłużenia. Zadłużenie zewnętrzne może przyczynić się do finansowej niestabilności kraju. Przykładem może być kryzys zadłużeniowy w Ameryce Łacińskiej w latach osiemdziesiątych XX wieku oraz kryzys finansowy w krajach zaliczanych do „azjatyckich tygrysów” w 1997 roku.

Monetyzacja zadłużenia jest to działanie rządów wspólnie z bankami centralnymi w celu sfinansowania deficytów budżetowych. Wspomniana praktyka jest znana od tysięcy lat. Na początku przybrało to zjawisko „psucia monety”, czyli pozostawienia wartości nominalnej monety ale zmniejszono wartość kruszcu. Świetnym przykładem jest kryzys monetarny w XVII-wiecznych Niemczech jaki spowodowały czasy Kipper und Wipper. Efektem był wzrost cen i zubożenie społeczeństwa. W XX wieku monetyzacją długu przyniosła hiperinflację w Republice Weimarskiej oraz w Polsce.

Nie zawsze monetyzacja długu wywołuje tragiczne konsekwencje. Wszystko zależy od jej skali i otoczenia makroekonomicznego. W środowisku deflacyjnym, monetyzacja długu nie musi wywołać dużej inflacji. W obecnych czasach monetyzacja długu stała się „nową normalnością”. Operacje skupu obligacji przez krajowe banki centralne są przeprowadzane w Indonezji, Australii, Nowej Zelandii, Stanach Zjednoczonych czy Japonii. Oczywiście część z nich przybiera formę pośrednią poprzez luzowanie ilościowe (QE).

Struktura zadłużenia Polski

W Polsce struktura zadłużenia porównując rok 2001 i 2021 niewiele się zmieniła. Nadal ponad 35% zadłużenia jest w posiadaniu inwestorów zagranicznych. Warto jednak zaznaczyć, że na przestrzeni lat 2014-2021 udało się zwiększyć udział długu wewnętrznego z 43% do 65%. Głównie na skutek większych zakupów krajowego sektora bankowego. 

Struktura zadłużenia Polski. Źródło: Ministerstwo Finansów

Konsekwencje zadłużenia – negatywny scenariusz

Jak już zostało wcześniej wspomniane, dług tworzy relację między dłużnikiem oraz wierzycielem. Czasami przebiega harmonijnie i długi są regularnie spłacane. Zdarzają się jednak sytuacje, kiedy sytuacji finansowa dłużnika jest na tyle słaba, że nie ma możliwości bieżącego regulowania zobowiązań. W takiej sytuacji dłużnik i wierzyciel mogą wypracować konsensus albo „pójść na noże”. Rozwiązaniem sprawy niespłaconych długów mogło być:

• Restrukturyzacja

Jest to najbardziej popularna forma restrukturyzacji zadłużenia, jeśli wierzyciel widzi szansę na odzyskanie długu. Czasami restrukturyzacja niesie za sobą konieczność zmniejszenia wartości zadłużenia. Jest to sytuacja, w której ze względów politycznych albo trudnej sytuacji finansowej dłużnika następuje anulowanie długu przez wierzyciela. Taka sytuacja ma miejsce tylko w wyjątkowych sytuacjach. Tak było m.in. w przypadku Polski, która na przełomie lat osiemdziesiątych oraz dziewięćdziesiątych negocjowała z Klubem Paryskim. W wyniku negocjacji Polsce udało się zredukować zadłużenie o około 6 mld$ (wartość kapitału) oraz część skapitalizowanych odsetek.

• Jednostronnie „zamrożenie spłaty” lub „anulowanie długu”

Czasami zmiany ustroju powodują, że nowy rząd nie poczuwa się do uznania zadłużenia jakie zaciągnęła poprzednia władza. Jednym z najbardziej znanych przypadków jest zachowanie Rosji Radzieckiej, która uznała, że „nie honoruje” długów zaciągniętych przez Carską Rosję. Spowodowało to znaczne „odcięcie” sowieckiej gospodarki od zachodniego kapitału oraz technologii na początku lat 20-tych XX wieku.

Zdarzały się przypadki w historii, kiedy anulowanie długów przysparzało krajowi więcej szkody niż pożytku. Tak było w przypadku XIX-wiecznego Meksyku. W 1861 roku nowy meksykański rząd ogłosił, że jednostronnie zamraża na dwa lata spłaty długów zagranicznych. Sprowokowało to interwencję międzynarodową (pod przewodnictwem Francji), która trwała do 1867 roku.

Zawieszenie spłaty długu ogłosiła również Polska, miało to miejsce w 1981 roku, kiedy rząd generała Jaruzelskiego odmówił spłaty zadłużenia z powodu trudnej sytuacji gospodarczej. W latach 80-tych powstał nawet polski FOZZ (Fundusz Obsługi Zadłużenia Zagranicznego), który miał skupować obligacje polskie za ułamek ich wartości. Ostatecznie długi zostały częściowo zredukowane przez wierzycieli, pozostała część została sumiennie spłacona.

• Ogłoszenie niewypłacalności

Jest to „opcja zerowa” czyli państwo uznaje, że nie jest w stanie spłacać swoich długów. Niewypłacalności krajów zdarzały się już w historii. Wśród rekordzistów można wymienić Hiszpanię, która na przestrzeni lat 1500 – 1900 dokonała tego 13-krotnie.

• Wzrost inflacji

Czasami kryzys zadłużeniowy może popchnąć bank centralny i rząd do stosowania bardzo ekspansywnej polityki pieniężnej. W skrajnych przypadkach wydatki rządowe mogą być finansowane z emisji pieniądza przez bank centralny. Przykładem kiedy dług zewnętrzny przyczynił się do hiperinflacji jest przykład Republiki Weimarskiej. Hiperinflacja spowodowała upadek wartości marki niemieckiej w listopadzie 1923 roku wprowadzono do obiegu markę o wartości 100 bilionów marek. Sytuację ustabilizowało dopiero reforma walutowa, która wprowadziła rentenmarkę (markę, której wartość oparto o ziemię w posiadania państwa niemieckiego).

Poglądy na temat długu

W zależności od przyjętego systemu wartości może mieć wydźwięk pozytywny lub negatywny. Podobnie jest z teoriami ekonomicznymi, które różnie interpretują konsekwencje wzrostu zadłużenia publicznego.

Zwolennicy keynesizmu uważają, że dług publiczny może pełnić stabilizującą rolę podczas spowolnienia gospodarczego. Według nich na skutek „lepkości” cen i płac, w okresach kryzysów gospodarka ma problem z szybkim „dostosowaniem się” do nowych warunków. W efekcie powstaje bezrobocie, a gospodarka pracuje poniżej swojego potencjału. W takiej sytuacji wzrost wydatków rządowych, który jest finansowany długiem może przyczynić się do szybszego „wyjścia” gospodarki z recesji. Z kolei w okresach dobrej koniunktury rządy powinny utrzymywać równowagę budżetową albo nawet generować nadwyżki w celu spłaty wcześniej wygenerowanego zadłużenia.

Z kolei zwolennicy klasycznej szkoły ekonomicznej uważają, że wzrost zadłużenia powoduje efekt „wypierania” inwestycji prywatnych, co jest długoterminowo niekorzystne dla gospodarki. Jednocześnie wzrost zadłużenia „odciąga” część oszczędności przez co nie trafiają one na rynek akcji albo prywatnego zadłużenia. W efekcie strumień oszczędności skierowany na rynek rządowych obligacji może zmniejszyć efektywną alokację kapitału w gospodarce.